Independent Power Producers di Indonesia

Independent Power Producers di Indonesia

Posted: 10 Februari 2010 by Muhammad Imaduddin in Electricity Market
Tag:hukum, IPP, listrik, pembangkit, pemerintah, pln, power, swasta

3

Tulisan saya tentang IPP di Indonesia sampai dengan era tahun 2007 kali ini berdasarkan tulisan dari L.T. Wells. Boleh dibilang, artikel ini sedikit banyak bercerita tentang apa yang terjadi sebelum UU No. 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan dilahirkan sebagai pengganti UU No 15 Tahun 1985 dan UU No. 20 Tahun 2002 yang dibatalkan MK. 

Krisis mata uang Asia berimbas pada batalnya beberapa perjanjian dengan IPP beberapa tahun sebelumnya. Perselisihan dengan investor mengakibatkan timbulnya persepsi yang buruk dan merugikan negara beberapa ratus juta dolar. Ketika pada tahun 2007 Indonesia mulai menyusun UU ketenagalistrikan baru, yang diharapkan lulus secara konstitusional dan dapat mengundang kembali investor menanamkan modalnya di bidang  kelistrikan, belum jelas apakah pemerintah sudah belajar dari  pengalaman (perselisihan dengan investor) atau belum. Fokus pada penyusunan UU yang baru kelihatannya membuat pembuat kebijakan di Indonesia lupa bahwa mereka seharusnya telah belajar dari pengalaman yang baru lalu. 

Permasalahan (dalam kerangka hukum) yang timbul sedikit banyak karena kurangnya informasi tentang perjanjian sejenis, adanya kepentingan pribadi pejabat2 tinggi, dan permasalahan pada prosedur negosiasi berikut struktur institusinya. Akibatnya, Perjanjian Jual Beli Listrik, PPA (Power Purchase Agreement) yang dihasilkan cenderung tinggi harganya, tidak imbang antara resiko dan pendapatannya dan ketidakinginan untuk membela diri dengan efektif ketika perselisihan timbul. Pemerintah seharusnya belajar dari pengalaman yang lalu untuk menghindari kesalahan serupa di masa depan.  

Antara tahun 1990 dan 1997, PLN menandatangani 26 perjanjian di bidang pembangkitan dengan investor swasta yang nilainya mencapai $13 milyar dan kira-kira 11000 MW. Investor asing berperan besar pada sebagian besar proyek ini. Ketika krismon tahun 1997 terjadi, sekitar 9000 MW proyek ini sudah dalam fasa konstruksi atau dalam tahap perencanaan yang matang. Keppres menunda dan meninjau sebagian proyek ini dan sisanya dilanjutkan. Akhirnya, seluruh dari 26 perjanjian dilakukan negosiasi ulang atau diakhiri sehingga menimbulkan banyak perselisihan dengan investor. Indonesia menarik perhatian komunitas investasi dunia akibat perselisihan ini dan dituduh tidak menghormati kontrak, tidak mau membayar denda yang dijatuhkan badan arbitrase. Sebuah perselisihan yang berlangsung sampai tahun 2007 adalah ketika dua investor Amerika – Caithness Energy dan Florida Power & Light berusaha mendapatkan $300 juta dengan membekukan aset Pertamina di luar negeri. Terkait dengan proyek PDE 10000 MW, Indonesia mempercepat perluasan infrastruktur ketenagalistrikan terkait krisis kelistrikan nasional, peristiwa ini sangat mungkin berulang jika Indonesia tidak belajar dari pengalaman ini. 

Problem dalam Perjanjian 

Singkat kata, PPA menyebutkan PLN membeli listrik dari IPP dalam jangka panjang, berdasarkan “take or pay“, harganya dalam valuta asing (USD). Apa artinya ? Resiko turunnya permintaan (demand) listrik, dan resiko devaluasi, jatuhnya nilai Rupiah (currency crash) ditanggung pihak Indonesia. Apa yang terjadi di tahun 1997 ? Badai krisis moneter menghancurkan nilai Rupiah, dari kurs 1 USD di kisaran Rp 2000-an menjadi di atas Rp 10000. Ekonomi berkontraksi, pertumbuhan ekonomi negatif, dan demand listrik turun drastis, tapi listrik IPP harus tetap dibeli atau jalan terus. Sebelum krisis moneter tahun 1997, harga jual listrik PLN ada di kisaran 7 sen dolar / kWh. Setelah krisis, harga jualnya tinggal 1.7 sen dolar / kWh. Tentu saja harga jual ini tidak mampu menutup harga beli listrik ke IPP yang ada di kisaran 5.7 ~ 8.5 sen dolar / kWh.

Kenapa Indonesia Terjebak dalam Perjanjian yang Merugikan ?

Kita mungkin bertanya-tanya, kenapa pada waktu itu PLN dan Pertamina mau menandatangani perjanjian yang menempatkan pihak Indonesia dalam posisi menanggung resiko major. Dalam hal ini ternyata keputusan tersebut bukan diambil oleh BUMN-BUMN itu, namun diambil oleh Pemerintah (Departemen Pertambangan dan Energi) pada waktu itu.

• Kurangnya Informasi tentang Perjanjian dan Perusahaan
• Kepentingan Pribadi
• Permasalahan Organisasi dan Proses

• Pelelangan Tidak Jalan
• Tidak Dilibatkannya Para Ekonom (terutama dari Departemen Keuangan) dari Sejak Awal Proses Perjanjian
• Tidak Benar dalam Menggunakan Jasa Konsultan / Penasehat / Adviser
• Pengalaman dan Pengambilan Keputusan

Melihat begitu banyak kroni Orde Baru yang terlibat dalam IPP, mantan Dirut PLN dan juga dosen saya dulu, pakDjiteng Marsudi  berkomentar,  “Resisting them was like suicide.” 

 

Isi dari artikel ini sendiri mirip dengan laporan investigasi disamping analisis yang dilakukan penulis. Ada banyak hal menarik yang selama ini tidak banyak diketahui publik, contohnya seperti adviser-adviser ternama yang dipakai pemerintah, ternyata loyal pada departemen yang mempekerjakannya. Antar departemen (departemen teknis vs departemen ekonomi) sendiri ternyata boleh dibilang tidak kompak, sering dikenal dengan dikotomi teknokrat ekonomi vs insinyur. Atau pernyataan Menteri Pertambangan dan Energi pada saat itu kepada Peter Jezek (adviser), yang terkesan meremehkan komplikasi listrik swasta, “Indonesia had nothing to learn from the private-power experiences of Pakistan, the Philippines, and Latin America, because Indonesia wasn’t a banana republic“. 

Yang juga menarik adalah pernyataan penulis di akhir artikel ini sbb: 

A final warning: in the end, it is important to remember that private ownership of generating capacity is not the only possibility, nor should it be a goal in itself. If investors prove unwilling to accept arrangements that are more favourable to Indonesia than those of the 1990s, the country would do better by borrowing and building infrastructure itself. If Indonesia had borrowed to build its power plants, it would have taken on risks similar to those it assumed in the 1990s agreements, leaving it with fixed dollar or yen payments, regardless of demand for electricity and exchange rate movements. But borrowing would have had a lower cost than the private investment schemes. Foreign firms probably could run generating plants more efficiently than the state, as they claimed, but the terms of the agreements of the 1990s meant that investors captured all the efficiency gains. If Indonesia can do no better in new arrangements, privatisation is simply too costly. Borrowed funds and state ownership, with all their own problems, would be preferable.  

Artinya, skema partisipasi swasta dengan IPP masih dianggap lebih mahal dibandingkan dengan pemerintah / PLN mencari pinjaman dana dan membangun pembangkit sendiri, seperti yang dilakukan sekarang dengan menerbitkanobligasi dan sukuk ijarah PLN. Resiko perubahan nilai tukar valuta asing yang drastis, dengan cara ini harus diakui, tetap menjadi hal yang akan berdampak sangat serius.